Práctica de 3º de Derecho
Derecho Financiero y Tributario I
El ciclo presupuestario es el conjunto de
actuaciones de las cuales se configura la previsión de ingresos y la
autorización de gastos de las Administraciones Públicas. En el caso que
estudiamos a continuación se refiere a la comunidad autónoma de la Cataluña,
cuya administración y gobierno es llevada por la Generalitat de Catalunya. La
principal característica del ciclo presupuestario es la equilibrada
intervención entre el poder ejecutivo (Govern de la Generalitat) y el
legislativo (Parlament de Catalunya). El periodo del ciclo presupuestario es de
un año, pues responde al principio de anualidad presupuestaria (art. 134.2 CE y
art. 21 LOFCA[1]).
El ciclo presupuestario se divide en cuatro fases:
elaboración, tramitación parlamentaria, ejecución y control de los
presupuestos. Algunas de las características fundamentales de este ciclo ya se
perfilan en el art. 134 CE; pero este artículo se refiere específicamente a los
Presupuestos Generales del Estado, es decir, de la Administración estatal. La
jurisprudencia del Tribunal Constitucional[2]
ha considerado que estas reglas son igualmente aplicables para el ciclo
presupuestario de las comunidades autónomas. Sin embargo, la STC 274/2000, de
15 de noviembre, matiza que en los estatutos de autonomía se establecen
repartos de competencias que pueden afectar a este premisa general; además hay
que tener en cuenta que el art. 21 de la LOFCA establece reglas generales
similares al art. 134 CE. Además hará falta tener en cuenta la Ley Orgánica de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera[3]
(LOEPSF en adelante) y la LGP[4]
en algunos aspectos de calado más procedimental y de las que no podremos entrar
a detallar en el presente texto.
En Cataluña se regula el ciclo presupuestario
básicamente en el Texto Refundido de la Ley de Finanzas Públicas, aprobado por
el Decreto Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre (LFP en adelante). Pero
debemos de tener en cuenta que el propio art. 30 de esta ley establece que los
presupuestos se ajustarán a la normativa de carácter general que utiliza el Estado
para sus presupuestos, es decir, se está refiriendo básicamente a la LGP.
· Elaboración del proyecto
de presupuestos
La elaboración de los presupuestos constituye un
elemento esencial para aplicar las políticas económicas y sociales que pretende
llevar a cabo el gobierno, variando lógicamente en función de la línea
ideológica del gobierno. Para ello se deben llevar a cabo las previsiones a
corto plazo, sobre el periodo anual de los presupuestos, y a medio plazo en lo
que llamamos presupuestos base (de 2 a 4 años), éstos aportan una información
clave para la planificación y toma de decisiones del corto plazo[5].
En esta fase, el gobierno debe atender las distintas influencias y presiones
sociales a las que se debe, pues no puede ser de otro modo en un estado social
y democrático. En la elaboración del proyecto de presupuestos podemos
distinguir tres fases: las previsiones macroeconómicas, determinación del
objetivo de estabilidad presupuestaria y por último el establecimiento de
objetivos sociales que pretenden conseguir los presupuestos.
En las previsiones macroeconómicas el gobierno
deberá hacer una previsión aproximada tanto de los ingresos que podrá obtener
como de los gastos que necesita realizar. Esta previsión suele hacerse sobre
los próximos 2, 3 o 4 años, y en ellas se hace una estimación de factores tan
importantes para la economía de la comunidad autónoma como el PIB, el IPC,
previsiones demográficas (población activa, flujos migratorios, etc…), así como
otros datos de especial relevancia macroeconómica, como por ejemplo la tasa de
paro, la balanza entre exportaciones e importaciones, etc…
El siguiente paso es la determinación del objetivo
de estabilidad presupuestaria que hay que conseguir, y este es impuesto por el
Ministerio de Economía a las CCAA (art. 12.3 LOEPSF). Para conseguir el
equilibrio financiero se requiere que los gastos y los ingresos queden ajustados
a las exigencias que dictamina la Unión Europea; en el reparto interno de
España en cumplimiento de estas obligaciones, a las comunidades autónomas les
corresponde asumir el 13% del objetivo de déficit (art 13.1 LOEPSF). El
porcentaje de déficit a cumplir se calcula sobre el PIB, y que haya déficit
económico se permite siempre que la economía siga en recesión, aunque la
existencia del propio déficit significa que requerirá nuevo endeudamiento (art.
11.3 LOEPSF). A su vez, este déficit también es posible si sirve para financiar
actividades productivas. El Departament d’Economia i Finances del Govern de la
Generalitat en atención a las anteriores previsiones macroeconómicas y al
objetivo de déficit que previamente ya se ha dado a conocer por el Estado antes
del 1 de abril de cada año (art. 15.1 LOEPSF), determinará el límite de gasto que se pueda
asumir en los presupuestos.
También se deberán definir los objetivos que se
quieren conseguir con el gasto determinado anteriormente. Es en este punto
donde se despliega la política económica del gobierno y derivada de ella sus
prioridades sociales en función de las influencias ideológicas que marcan cada
gobierno. A su vez tienen que seguir los objetivos estratégicos que pretende
cumplir en la legislatura, normalmente reflejadas en el Pla de Govern.
Establecer este objetivo se hace de modo escalonado, tanto del gobierno que
marca las prioridades a los departamentos, y así sucesivamente en sus
escalafones inferiores, como los departamentos que hacen propuestas de gasto e
inversiones al gobierno. Este proceso se repite las veces que haga falta para
encajar al máximo de lo posible las prioridades del gobierno con las demandas,
tanto sociales como de la propia administración pública.
Por último queda hacer formalmente el anteproyecto
de presupuestos. Esto se regula en la LFP y se concreta anualmente en una Orden
de elaboración de los presupuestos de la Generalitat de Catalunya[6].
En esta orden, además de establecer las prioridades que han de regir la
elaboración de los presupuestos, se determinan los plazos y el proceso que
deben cumplir los departamentos para hacer sus propuestas. Cada uno de ellos
tiene que elaborar su anteproyecto en el que se incluyan los ingresos que
puedan obtener y sobretodo los gastos que requieren para su normal
funcionamiento. Con los anteproyectos de los departamentos finalizados y
entregados antes del 1 de mayo (art. 31.1 LFP), el Departament d’Economia i
Finances redacta el proyecto de ley de presupuestos, donde se acaba de
determinar el estado de ingresos de toda la Administración de la Generalitat
(art. 31.2 LFP). El gobierno debe aprobar en el Consell Executiu el proyecto de
ley que ha realizado el Departament d’Economia i Finances (art. 31.3 LFP).
Previamente deberá ser incluido en un anexo el cálculo de la balanza fiscal de
Cataluña con la Administración central (art 31.3 bis LFP). Junto al resto de la
documentación que prevé la ley de finanzas (art. 31.4 LFP), para presentarla en
el Parlamento.
Hay que añadir que en la elaboración de los
presupuestos, a partir de 2006 y los últimos años con mayor intensidad, se han
ido añadiendo las entidades de ámbito institucional de forma detallada en cada
una de ellas. Por ejemplo en el año 2010 ya se incluían 236 entidades
(fundaciones, sociedades mercantiles, consorcios, etc…), por lo que se ha
ganado en transparencia a la vez que ha permitido una mejor evaluación y mejora
de la racionalización presupuestaria, presidida por los principios de eficacia,
eficiencia y sostenibilidad, detectando entre otros problemas un exceso de
entidades que comportan más costes globales y menos control y coordinación
entre ellas.[7]
· Tramitación
parlamentaria
La tramitación parlamentaria se regula en el
Reglament del Parlament[8]
(RP en adelante), considerado como un procedimiento especial en la Sección 3ª,
apartado 2º del RP. Allí se indica que su tramitación tiene prioridad sobre los
demás trabajos parlamentarios (art. 119.2 RP). Se inicia exponiendo el proyecto
de ley por parte del Conseller d’Economia i Finances en representación del
gobierno en el Parlament. A continuación los grupos parlamentarios podrán
enmendarlos (art. 119.3 RP), ya sea en su totalidad en un plazo de al menos 10
días, o a través de comisiones legislativas sobre su articulado o al estado de
gastos de los presupuestos en un plazo no inferior a 20 días. Estas últimas
sólo serán admitidas a trámite si la propuesta de un aumento del gasto viene
acompañada de la compensación de otra partida del mismo departamento (art.
119.4 RP).
La tramitación finaliza con el debate en el pleno
del Parlament (arts. 120 a 122 RP), donde las distintas fuerzas políticas
intervienen para posicionarse sobre el resultado de los trabajos parlamentarios
realizados. Finalmente es votada y si consigue la mayoría suficiente, que al
ser en rango de ley, basta la mayoría simple, quedarán aprobados.
Considero que este es el lugar más adecuado para
abordar la prórroga de los presupuestos, dado que el motivo real de la misma es
casi siempre la falta de apoyos parlamentarios de un gobierno para aprobar sus
presupuestos. El art. 21.2 de la LOFCA y el art. 33 de la LFP prevén que si a
fecha de 1 de enero no se han aprobado los presupuestos quedarán
automáticamente prorrogados los del año anterior, evitando así un vacío
financiero al no existir autorización de gasto. Esto permite dar un margen de
actuación política al gobierno para que no se paralice la actividad
administrativa, aunque bien es cierto que limita mucho su capacidad de
actuación ya que no puede exceder del gasto presupuestado en el año anterior, y
eso se traduce en la imposibilidad de realizar nuevas inversiones. A pesar de
ello, esta prórroga no afectará a los créditos para gastos a servicios o
programas que finalicen durante el ejercicio del presupuesto prorrogado, y por
lo tanto no se prorrogaran en estas partidas.
De todos modos, saliendo de los manuales de
legislación financiera y atendiendo a la compleja realidad política catalana,
nos encontramos sin ir demasiado lejos excepciones a la prórroga de los
presupuestos este último año; con motivo de la impugnación que hizo el Partido Popular
al Consell de Garanties Estatutaries sobre los presupuestos de 2014, provocó un
mes de retraso, de modo que los presupuestos de 2014 fueron aprobados por el
Parlament a fecha de 22 de enero de 2014.[9]
· Ejecución de los
presupuestos
Esta fase del ciclo presupuestario consiste en
gastar e ingresar lo presupuestado en el ejercicio al que se refieran los
presupuestos. Lo podemos dividir también en varias fases, una primera de
ordenación del gasto, en la que mediante un acto administrativo el órgano
competente autoriza realizar el gasto por una cuantía que puede ser cierta o si
más no aproximada, reservando para este fin la totalidad o parte de la
consignación presupuestaria (art. 46.1 LFP). En ocasiones, si el gasto reviste
cierta complejidad debe ir acompañado por los proyectos e informes sobre los
aspectos jurídicos, técnicos y financieros del propio gasto (art. 50 LFP),
aunque en la práctica normalmente el propio expediente de contracción del gasto
lleva aparejada la propia aprobación del gasto. Muy a menudo este gasto será
derivado del acuerdo o concierto con un tercero, con el que se deberá hacer el
reconocimiento de la deuda a su favor y su posterior liquidación. Será esta la
segunda fase de la ejecución, consistente en la ordenación del pago mediante un
documento que dirige la Administración a la tesorería para que haga efectivo el
gasto. Este puede ser en firme o a justificar, pero en todo caso deberá
ajustarse al plan sobre la disposición del fondo de la tesorería (art. 49 LFP).
Con esto quedará por hacer tan solo el pago material del gasto a través de los
mismo medios que puede ingresar la administración (en efectivo, cheques,
transferencias, etc…).
· Control y rendición de
cuentas.
Aunque de modo explicativo separemos la ejecución
del control, en realidad el control interno de la propia administración se
realiza también en la propia ejecución comprobando que la misma se adecua a la
legalidad (art. 68.1 LFP). De este modo se evalúan y se ponen de relieve los
planes estratégicos que se han de llevar a cabo, y modificarlos si las circunstancias
obligasen a ello, pero obviamente cuanto menos se modifiquen mejor, pues
significaría que las previsiones iniciales han sido acertadas. A esto hay que
añadir el control ex post, es decir, evaluar los resultados y el impacto
económico y social obtenido por los distintos proyectos, planes y programas. Hay
que tener en cuenta que el control no sólo se hace de la legalidad, sino
también de sus resultados. Además este control se extiende no sólo a la propia
administración, sino también a las entidades públicas que forman parte del
sector público de la Generalitat con participación mayoritaria, ya sea directa
o indirecta (art. 71.1 LFP). Estos
quedaran reflejados en el Compte General que se entrega a la Sindicatura de
Comptes para que haga un informe que se llevará al Parlament.
A estos controles internos de legalidad hay que
añadir los controles externos, por lo que la actividad financiera de la
Generalitat debe rendir cuentas a la Sindicatura de Comptes de Catalunya y sin
perjuicio de las competencias del Tribunal de Cuentas del estado (art. 2 LFP).
Esta rendición de cuentas en la Sindicatura de Comptes será mensual si se
refiere a la propia administración, o anual si son entes autónomos (art. 77 LFP).
Por último la rendición de cuentas consiste en
informar de la ejecución y de los resultados obtenidos con ella al Parlamento,
dado que este órgano es el que ha aprobado los presupuestos. Estos resultados
servirán de base para el gobierno a la hora de plantear los presupuestos del
año siguiente e iniciar así un nuevo ciclo presupuestario.
[1] Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de
financiación de las Comunidades Autónomas.
[2] SSTC 116/1984, de 4 de diciembre (RTC 1984\116);
149/1998, de 23 de julio (RTC 1994\149); 174/1998, de 23 de julio (RTC
1998\174).
[3] Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
[4] Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria.
[5] BAÑOS ROVIRA, Jordi; “La projecció del pressupost
base d’ingresos i despeses d’experiència de la Generalitat de Catalunya”; Nota d’economia; nº 99, 2011, págs.
191-196.
[6] Para el presente ciclo es la Ordre ECO/183/2014, de
16 de junio, per la qual es dicten les normes per elaborar els pressupostos de
la Generalitat de Catalunya per a l’any 2015.
[7] A estas conclusiones llega DOMINGO DOMINGO,
Montserrat; “L’evolució de l’àmbit institucional dels pressupostos de la
Generalitat”; Nota d’Economia; nº99,
2011, págs. 167-172.
[8] Reglamento de 22 de diciembre 2005. LCAT 2006\24.
[9] ARA
Barcelona (2014, 22 de enero). El Parlament aprova aquest dimecres els
pressupostos de 2014. Ara.cat. Consultado el 27 de noviembre en: WWW.ara.cat/politica/Parlament-pressupostos-2014-aprovacio_0_1070293215.html
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