El procedimiento legislativo estatal, autonómico y comunitario

Versión íntegra y traducida al castellano 
Trabajo de 1º de Derecho

Derecho Constitucional I - 2013

 

· Introducción

El presente trabajo pretende analizar el procedimiento legislativo para la creación de leyes en el ámbito estatal, autonómico y comunitario. El punto de partida será a nivel estatal ya que la propia naturaleza del procedimiento legislativo así lo aconseja para un mayor entendimiento, pues el procedimiento legislativo catalán se elaboró a imitación del estatal.

Cabe añadir que el objeto del trabajo es sobretodo el procedimiento legislativo parlamentario, dejando como secundaria la fase de elaboración del proyecto, así como los últimos pasos que convierten la ley aprobada en válida, vigente y eficaz. En el ejercicio de derecho comparado, la fase parlamentaria es la que mejor se adapta al estudio comparativo.

Al final aporto una conclusión acompañada de una toma de posición muy personal (y de la que obviamente se puede discrepar). De hecho, a lo largo de todo el texto voy introduciendo conclusiones, reflexiones personales que he considerado más adecuadas ponerlas en la parte explicativa en concreto y no al final, así como apuntes comparativos entre unos y otros (sobretodo estatal – autonómico).

· El procedimiento legislativo estatal

El derecho procesal legislativo es sólo una parte del derecho procesal parlamentario, ya que los parlamentos tienen otras funciones además de elaborar leyes. A pesar de ello, es evidente que es la parte más importante ya que de su resultado se deriva la elaboración legislativa. Por ese motivo, las Cortes Generales tienen una posición de preeminencia respecto a los demás órganos constitucionales, porque es la institución que representa más directamente al pueblo español, pues su composición emana directamente de las urnas. Esto se materializa en que la propia Constitución designa a cada una de las Cortes a hacer su propia organización interna y de forma autónoma a través de una fuente de derecho específica: El Reglamento parlamentario. El artículo 72.1 CE dice “Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos”. Además, la Constitución (art. 72.2 CE) prevé otro Reglamento para las Cortes Generales, entendidas como sesiones conjuntas y presididas por el Presidente del Congreso, y que no ha sido creada hasta hoy por su inutilidad. La naturaleza jurídica de este último posible reglamento es diferente al del Reglamento emanado del ejercicio de la potestad reglamentaria otorgada al Gobierno (art. 97 CE), y no debemos confundirlas, pues son fuentes de derecho distintas.

Mencionados los anteriores artículos que hacen referencia a la reglamentación del procedimiento, cabe añadir que son numerosos los artículos que afectan al procedimiento por tal de que se adapte a los principios constitucionales (arts. 81, 134, 131.2 y 150 CE), así como la regulación del procedimiento de los estatutos de autonomía (que lo abordaré más adelante). Otros preceptos afectan al procedimiento en sí mismos, como los relativos al quorum necesario (arts. 79.1 y 79.2 CE) o la publicación de las sesiones (art. 80 CE). Del conjunto de estos artículos podemos concluir que a nivel constitucional hay una ausencia de exhaustividad y sistematización en referencia al procedimiento legislativo, sobre todo cuando se trata de leyes ordinarias (no tanto en los Presupuestos o Leyes Orgánicas). Aun con todo, la Constitución prevé dos variantes al procedimiento ordinario, que será la tramitación de urgencia y en comisión. En consecuencia, a la hora de estudiar el procedimiento legislativo nos tenemos que centrar en el Reglamento, del cual la Constitución no regula el procedimiento para aprobarlos, en tanto que no son leyes propiamente dichas aunque su validez sí que tiene fuerza de ley.

El Reglamento del Congreso de los Diputados es del 10 de febrero de 1982, y ha sido modificado en varias ocasiones (1993, 1994, 1996, 2000, 2001 y 2004). El Título V (artículos 108 a 150) los dedica al procedimiento legislativo. El Reglamento del Senado es un texto refundido del 3 de mayo de 1994 y también ha sido modificado en cinco ocasiones. Por lo que se refiere a los Tratados Internacionales, el propio Reglamento ya prevé su tramitación (y no como procedimiento especial) y dedica un título independiente a esta materia.

Fases del procedimiento legislativo

Como todo procedimiento, consiste en una sucesión de trámites que acabará culminando en la aprobación de la Ley. El procedimiento legislativo se ha mantenido sin grandes cambios desde el inicio del estado liberal, a pesar de los importantes cambios en la concepción de la ley que ha habido. La base teórica del procedimiento parte del supuesto que los parlamentarios tienen criterio propio sobre las propuestas que se les ofrece para votar o enmendarlas. Nada más lejos de la realidad, donde hoy en día impera la disciplina de voto de los grupos parlamentarios, una realidad que tiene incluso su afectación en el procedimiento, ya que en algunos aspectos (presentación de enmiendas por ejemplo) el propio procedimiento ya lo contempla y convierte en imperativo la actuación en grupos parlamentarios. El grado de pérdida (o ganancia) en democracia que supone la disciplina de voto es un largo y viejo debate que sobrepasa las pretensiones de este trabajo. En todo caso, hay que tener en cuenta que si bien suele ser extraño que el diputado utilice la libertad de voto, es un sistema que lo aceptamos des del punto de partida, ya que el sistema electoral funciona por listas cerradas, y en cierto modo el elector ya debería contar con esta subordinación al grupo parlamentario, porque así lo asume con su opción de voto. A pesar de todo, el procedimiento en sí mismo se configura de forma que la creación de normas no sea programada, sino fruto del debate y la búsqueda del consenso (insisto en que la realidad contrasta mucho).

La iniciativa legislativa es el paso con el que se inicia el proceso que conducirá a la aprobación de la ley. La iniciativa se produce fuera del ámbito parlamentario (a excepción de la ley de iniciativa parlamentaria). Hablamos de un Proyecto de Ley si la iniciativa la toma el gobierno a través de sus ministerios. Es en esta fase donde se determina y decide la gran mayoría de la ley a nivel de contenidos, especialmente cuando hablamos de gobiernos mayoritarios. En cambio si la iniciativa la tiene la oposición a través del Congreso la llamamos Proposición de Ley.

El primer paso de la tramitación en el Congreso es la admisión a trámite de la iniciativa legislativa, y será una decisión de la Mesa del Congreso, una vez comprobado que la iniciativa cumple con todos los requisitos formales.

Para las Proposiciones de Ley hay un trámite añadido, que es la toma en consideración del Pleno; si no se supera este trámite hasta aquí llega la iniciativa. De hecho, la gran mayoría de propuestas impulsadas por la oposición quedan en esta fase.

En este punto se inicia el periodo de presentación de enmiendas por parte de los diputados y grupos parlamentarios. Estas enmiendas pueden ser a la totalidad (de devolución o de texto alternativo) y sólo las pueden presentar los grupos parlamentarios, o bien enmiendas al articulado. La aprobación de una enmienda a la totalidad de devolución significa el final del procedimiento (sometida a debate en el Pleno); en cambio si se trata de una enmienda a la totalidad con texto alternativo, se vuelve a iniciar un nuevo periodo de presentación de enmiendas sobre el texto alternativo.

El siguiente paso es el debate de la totalidad de los proyectos de ley en el Pleno en el caso de no haberse presentado enmiendas a la totalidad. Si estas han sido rechazadas, continúa la tramitación en Comisión.

La fase de Comisión consiste en el debate y discusión por parte de un número reducido de parlamentarios con la ponderación proporcional de fuerzas de los grupos parlamentarios. Esta fase se subdivide en dos: informe de la ponencia constituida en la propia Comisión sobre las enmiendas presentadas al texto original, y del que surgirá un nuevo texto con el anexo de las enmiendas aceptadas. La segunda parte es el debate en la Comisión sobre este segundo texto resultante. De este debate surge un nuevo dictamen que se eleva al debate en el Pleno.

La última fase es la deliberación en el Pleno, donde se defienden y votan las posiciones. El texto aprobado será enviado al Senado, tal y como prevé el artículo 90.2 de la Constitución.

La tramitación en el Senado tiene como condicionante que sea breve. Por eso sólo se prevén las fases de admisión a trámite, la fase de comisión en informe y debate, y finalmente la deliberación en el Pleno. En caso de aprobarse alguna propuesta de veto o enmienda, se retorna el texto al Congreso de los Diputados conforme el art. 90.2 CE, para su última tramitación de nuevo en el Congreso (donde requerirá un nuevo debate del Pleno y que sea aprobado por mayoría absoluta, o mayoría simple en un plazo de dos meses). De no existir veto o enmiendas, finaliza en el propio Senado el procedimiento legislativo ordinario.

Tal y como hemos visto, en la práctica el Senado sólo tiene poder para retrasar el proceso legislativo, pues en ningún caso la opinión del Senado será más importante que la del Congreso (tan sólo cabría exceptuar lo previsto en el artículo 155 CE, a día de hoy no utilizado). Esto contrasta con el modelo italiano, que por su historia negra de totalitarismos, en su artículo 55 de su Constitución se estableció el equilibrio en el poder parlamentario entre ambas cámaras. Esto se ha convertido en un verdadero problema para llevar a cabo la elaboración legislativa según los resultados de las últimas elecciones generales. Pero la situación en nuestro país tampoco es idílica, ya que la percepción social de la utilidad del Senado es que no sirve para nada, o peor aún, para cobrar elevados sueldos por parte de políticos que dejan la primera línea política. Buena parte de razón tiene la sociedad respecto una utilidad que podría asumir perfectamente el Congreso (y más todavía cuando son los mismos partidos representados en ambas cámaras), y así lo expresa el electorado con caso un millón de votos nulos al Senado en las últimas elecciones generales de 2011.¹

Otros tipos de procedimiento

Tanto el reglamento del Congreso como el del Senado distinguen entre dos tipos de procedimiento, el común (ordinario en el Senado) y los procedimientos legislativos especiales. Estos últimos son los proyectos y proposiciones de Ley Orgánica, el proyecto de Ley de Presupuestos, aprobación o reforma de los estatutos de autonomía, la revisión y reforma de la Constitución, la competencia legislativa plena de las comisiones y por último la tramitación de un proyecto de ley en lectura única. En conclusión, todo lo que no sean estas leyes especiales, el procedimiento será el común (ya explicado). Cabe destacar también que la urgencia no sólo es una circunstancia exclusiva de aplicación al procedimiento legislativo, sino que se puede extender a otros asuntos. Es por este motivo que el Reglamento lo regula en el Capítulo VI.

La doctrina ha criticado con frecuencia esta amplia variedad de procedimientos legislativos. Un modo de clasificarlos muy utilizado es por el número de lecturas que se hace del texto. Bajo este criterio podemos decir que el procedimiento español es mayoritariamente de dos lecturas. Otras formas de clasificarlos pueden ser por razón de materia o de tiempo de tramitación.

Cabe hacer especial mención al procedimiento descentralizado en Comisión, pues lo debemos entender como una variante del procedimiento común. Está regulado en los artículos 75.2 y 75.3 CE, hecho que ya los diferencia del resto, y que con el acuerdo del Pleno se puede abordar todo tipo de materias que no hayan sido excluidas por el artículo 75.3 CE. En este aspecto también encontramos la dicotomía importante entre la función teórica de un tipo de procedimiento y las funciones reales que se pueden derivar de la utilización de uno u otro procedimiento. Me refiero al cálculo laborioso que realizan los partidos políticos en determinar si se lleva a cabo un procedimiento u otro en función de lo que llegará a la opinión pública. Dicho de otro modo, la aprobación de una ley por ejemplo en Comisión evita el debate en el Pleno, con su consecuente ausencia de justificaciones públicas. En momentos de crisis como el actual, donde la normativa que se aprueba es día sí, día también de contenido antisocial, este tipo de procedimiento se utiliza cada vez más (haciendo valer la mayoría absoluta que permite estas decisiones en cuanto a tramitación). El caso más sonado sucedió hace unos meses en la tramitación de una ILP presentada por la Plataforma de Afectados por la Hipoteca y apoyada casi por un millón y medio de firmas, y que en su tramitación se ha hecho en comisión aludiendo cuestiones técnicas, siendo evidente que el legislador con mayoría absoluta decide qué proceso quiere utilizar. A nadie se le escapa que la voluntad real del legislador es evitar el debate en el Pleno.

Como ya he mencionado, la voluntad de recortar las tramitaciones de los proyectos de ley es una constante, ya sea con la reducción de los plazos a la mitad (tramitación de urgencia), o bien con la eliminación de trámites; el procedimiento en Comisión es un ejemplo, pero también cabe citar el procedimiento de lectura única, que consiste en la eliminación del trámite en comisión (incluido el informe de ponencia) cuando la naturaleza de la ley lo aconseje o su simplicidad lo permita. Ambas modalidades son transversales y se pueden aplicar a casi todas las materias, limitadas tan solo por el artículo 75.3 CE en el caso de la lectura única. Esta modalidad de lectura única está amparada por la propia Constitución en los artículos 86.3 y 90.2.

Estas modalidades de procedimiento también se pueden utilizar en el Senado (son muy escasas las diferencias), y de hecho el procedimiento por lectura única es más habitual en el Senado que en el Congreso.

· El procedimiento legislativo en Cataluña

Las Comunidades Autónomas (CC.AA.) tienen potestad legislativa reconocida en la Constitución. Su legislación tan solo está sometida a la propia Constitución, por lo que legislan bajo el principio de competencia que reconoce tanto la propia Constitución como los respectivos estatutos de autonomía. En consecuencia las leyes que aprueba el Parlament de Catalunya no tienen un rango inferior a las estatales.

A pesar de la declaración genérica en el Estatut sobre la competencia legislativa del Parlament (art. 55 EAC), en el mismo encontramos escasas referencias al procedimiento legislativo, salvo alguna mención a procedimientos especiales. En lo que se refiere al procedimiento ordinario del Parlament de Catalunya, sigue las líneas establecidas por el Reglamento del Congreso de los Diputados: iniciativa, publicación, periodo de enmiendas, ponencia, comisión y pleno. De hecho el Reglament catalán entró en vigor antes que el del Congreso de los Diputados, aunque se hizo a medida del proyecto de Reglamento del Congreso. A modo comparativo con el estatal, siendo máximas las similitudes, evidentemente debemos destacar que el procedimiento bicamenral por el cual se pasa por el Senado no existe a la hora de crear leyes autonómicas, pues es un modelo unicameral.

En el caso de Cataluña su reglamento permite que el procedimiento de lectura única se tramite en el Pleno o en Comisión, aunque esto pueda parecer contradictorio, ya que la lectura única se caracteriza por efectivamente se suprima el trámite en Comisión. En la práctica es habitual que la tramitación en lectura única se lleve a cabo en el Pleno. Modelos como el catalán se reproducen en reglamentos de los parlamentos de Castilla la Mancha, Galicia y la Comunidad Valenciana.

Por último cabría destacar el procedimiento de reforma del Estatut d’Autonomía. Sin poder entrar en profundidad, hay que mencionar que el antiguo Estatut d’Autonomía preveía que para la modificación del mismo se requería una mayoría cualificada de dos terceras partes. Así lo fue el Estatut de 2006 antes de pasar por el Congreso de los Diputados y donde se llevó a cabo el procedimiento propio de una Ley Orgánica, donde requería mayoría absoluta. Para asumir esta mayoría absoluta por parte del gobierno de Zapatero hizo falta el recorte de buena parte de las pretensiones de autogobierno. Una vez aprobado y entrado en vigor, el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad de un artículo y 13 más de forma parcial, además de someter a interpretación 9 artículos, y 13 de forma parcial. El resultado del procedimiento, incluiendo el Tribunal Constitucional que emitió sentencia en 2010 fue un Estatut muy distinto al que aprobó el Parlament de Catalunya, y también del que se ratificó por referéndum el pueblo de Cataluña (requisito que ya preveía el antiguo Estatut de 1979).

· Procedimiento legislativo comunitario

El proceso de toma de decisiones en la Unión Europea es en la mayoría de casos fruto de la interacción y coordinación de las diferentes instituciones europeas. Son  básicamente lo que se conoce como el triángulo institucional, que incluye la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea. Tal y como se delimita en este trabajo, me centraré en la explicación del procedimiento legislativo, dejando de lado otros procedimientos como los de presupuestos o la celebración de acuerdos internacionales.

El Tratado de Roma de 1957 dotó a la Comisión de la iniciativa legislativa y de negociación, dejando al Consejo la decisión final y relegando al Parlamento como un órgano meramente consultivo. El Acta Única Europea de 1987 y el Tratado de Ámsterdam de 1997 supusieron un fortalecimiento del papel del Parlamento. A partir de aquí el procedimiento de codecisión será el más habitual.

Este sistema comporta que prácticamente el monopolio de la iniciativa legislativa la tiene la Comisión Europea. Como iniciativa legislativa el Parlamento y el Consejo sólo pueden actuar a propuesta de la Comisión, que puede modificar o retirar la propuesta de cualquier fase del procedimiento. La propia Comisión tiene subdivisiones en diversos ámbitos que son apoyadas por expertos nacionales, pero que en definitiva su opinión no es vinculante. Una vez propuesto el proyecto hace falta que sea aprobado por la propia Comisión por mayoría simple.

Cuando el Parlamento Europeo es consultado sobre la propuesta, elaborada y transmitida por la Comisión, ésta pasa a otra comisión parlamentaria competente sobre la materia, que elaborará un informe acompañado de un proyecto de resolución legislativa. Esta resolución debe ser aprobada por el Parlamento, normalmente en sesión plenaria. Además, el Parlamento también puede aprobar resoluciones de iniciativa propia (en los casos en los que lo pueda hacer en función de la materia) y pedir a la Comisión por mayoría de sus miembros que presenten una determinada propuesta.

Parlamento Europeo

En definitiva, el Consejo es el principal órgano decisorio europeo. Lo componen los ministros competentes de cada materia a propuesta de la Comisión, por lo que su composición es variable. Las decisiones se preparan en los Grupos de Trabajo y en el Comité de Representantes Permanentes, que lo componen representantes permanentes de los estados miembros de la Unión Europea. Si en estos grupos de trabajo no se ponen de acuerdo, existe una modalidad llamada “puntos B” llevada a cabo por el Consejo, donde se consolidarán los aspectos donde hay acuerdo e intentará resolver los que no haya habido éxito.

La modalidad más utilizada para la aprobación de una propuesta del Consejo es la de mayoría cualificada. Para calcular esta mayoría, los estados miembros tienen un número de votos ponderados en función de la población, pero sobretodo de poder e influencia política y económica. Según la materia que se trate requerirá unanimidad, por ejemplo en fiscalidad o en materia de Seguridad Social… El Tratado de Lisboa de 2007 cambió el modelo que se implantó en el Tratado de Niza; se pasó de una ponderación simple a una mayoría doble reforzada bajo dos criterios; poder político y económico (modelo de Niza) combinada con otra ponderación de población simple. Este nuevo modelo entrará en vigor el 1 de noviembre de 2014, y prevé la necesidad del 55% de los miembros del Consejo y el 65% de relevancia en función de la población.

Al ser la Comisión la responsable de la iniciativa legislativa, es ésta la que establece el procedimiento legislativo a seguir, pero en base a una serie de criterios objetivos y que están sujetos al control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. La elección del procedimiento es fundamental, ya que se puede tramitar por un proceso de codecisión, o bien por un proceso de consulta. El peso y la relevancia de cada una de las instituciones en función del proceso es distinta, de forma que el Parlamento puede ejercer de simpe consulta o ser efectivamente colegislador (codecisión).

El procedimiento de codecisión se introdujo en el Tratado de Maastricht en 1992. El Tratado de Ámsterdam simplificó el procedimiento y extendió su campo de aplicación en materias. El proceso se inicia con la propuesta de la Comisión, que tiene una primera lectura en el Parlamento. Allí se hacen las oportunas deliberaciones y se pasa el dictamen al Consejo. Si el Parlamento no aprueba ninguna enmienda, o las mismas son aceptadas por el Consejo, podrá modificar el texto en función de las mismas. El Consejo acaba elaborando una “posición común” sobre la base propuesta por la Comisión, los dictámenes del Parlamento y el de sus propios comités.

Una vez definida la posición común, el Parlamento tiene un plazo de tres meses para pronunciarse. Si lo aprueba sin discusión pasa a la siguiente fase. En cambio si es rechazado por mayoría absoluta queda concluido el procedimiento (sin efectos). En esta fase el Parlamento puede proponer nuevas enmiendas que tendrán que ser aprobadas por mayoría simple; en este caso el texto volvería al Consejo de nuevo para que sea consultado nuevamente.

Con el nuevo texto enmendado el Consejo ha de decidir por mayoría cualificada sobre si acepta o no les enmiendas del Parlamento. Les enmiendas que hayan recibido el dictamen negativo de la Comisión tendrán que ser aprobadas por mayoría absoluta. El Consejo tendrá tres meses para posicionarse (si no lo hace se entiende su conformidad); en caso de rechazar algunas enmiendas, o no obtener la mayoría cualificada necesaria, está previsto la convocatoria en seis semanas de un Comité de Conciliación.

Dicho Comité de Conciliación lo conforman 15 representantes del Parlamento, 15 miembros del Consejo y la asistencia de la propia Comisión, que intentará conciliar ambas instituciones. De no conseguir acuerdo finaliza aquí el procedimiento rechazado. En cambio si hay acuerdo, el texto vuelve al Parlamento y al Consejo para su definitiva aprobación (disponen de seis semanas), donde se requiere mayoría cualificada del Consejo y absoluta del Parlamento.

En algunas materias, como la incorporación de nuevos estados miembros, acuerdos de asociación o tratados con terceros países, hay previsto el procedimiento de dictamen conforme, por el cual la Comisión emite el acta y tiene que ser aprobada por el Parlamento por mayoría absoluta, sin posibilidad de realizar enmiendas.

Otro procedimiento que fue bastante habitual es el de cooperación, inaugurado a partir del Acta Única Europea de 1986. Fue un procedimiento esencial para culminar el mercado común, pero el Tratado de Ámsterdam redujo su ámbito de aplicación en favor del procedimiento de codecisión. Hoy en día tan solo se utiliza en el ámbito de la Unión Económica y Monetaria, es decir, en algunas materias económicas. Su desarrollo es muy similar al de codecisión, la diferencia estriba en la inclusión de una segunda lectura tanto en el Parlamento como en el Consejo. En este procedimiento no tiene cabida el Comité de Conciliación.

Bajo estos procedimientos se llevan a cabo las directivas y decisiones: son normas con validez legal en tanto que los estados miembros han cedido parte de su soberanía en favor del derecho comunitario, aunque luego serán los estados los que tendrán que modificar su ordenamiento jurídico interno para adaptarlo a estas directivas y decisiones. En cambio los tratados y reglamentos salientes de estos procedimientos son de directa aplicación. Será en función de la materia que se decidirá por uno u otro modelo de normativa. No podemos considerar que el derecho comunitario tenga un rango jerárquico superior al estatal ni autonómico, pues estos tres se rigen por el principio de competencia, y sólo en conflictos de colisión entre ellos prevalece el principio de jerarquía, pues por norma general el derecho comunitario tiene prioridad sobre el nacional y el autonómico.  

· Conclusiones y posicionamiento personal

Hemos visto como el procedimiento legislativo va más allá de los formalismos políticos y jurídicos, pues en realidad determina el nivel y la calidad democrática de nuestras instituciones y gobiernos. A lo largo del texto he puesto ejemplos de utilización de uno u otro procedimiento legislativo con criterios extrajurídicos. Lamentablemente cada vez es más habitual la creación legislativa sin contar con la opinión (ya no digamos intereses) de la ciudadanía, que al fin y al cabo será la receptora del nuevo derecho que crean los legisladores. También es evidente el hecho de que tanto en el ámbito estatal como en el autonómico, que los gobiernos tengan mayoría absoluta provoca una importante devaluación de la calidad democrática. Entendamos calidad democrática en tanto que esta sea participativa, desde la creación de la ley en su fase de elaboración, como de las posibilidades de diálogo y llegadas a acuerdos por medio de la oposición. El panorama político actual en cuanto a representación de los grupos entre el Congreso de los Diputados y el Parlament de Catalunya son radicalmente distintos, y esto se plasma en la calidad democrática, muy tocada a nivel estatal y que en este sentido no sería exagerado hablar nuevamente del “oasis catalán” en contraste a lo que vemos en Madrid cada día. Ya he comentado en este escrito alguna situación que nos hace dudar mucho de hasta qué punto las instituciones que crean las leyes son democráticas. Lo cierto es que a pesar de la mayoría absoluta del Partido Popular en el Congreso y Senado, en su primer año de legislatura sumó 27 Decretos Leyes; nunca se había tramitado tantas veces bajo este procedimiento que está previsto (aunque de forma indeterminada) como procedimiento de urgencia. Esto significa que 27 leyes (algunas de ellas muy importantes, como la Reforma Laboral) sólo se han debatido en sede parlamentaria una vez han entrado en vigor.²

En cuanto a los procedimientos europeos, a diferencia de las grandes similitudes entre procedimiento estatal y autonómico, en el ámbito comunitario son muy distintos principalmente porque las instituciones europeas también lo son. A la hora de hacer una valoración del procedimiento europeo llegamos a la conclusión de que es la institución menos democrática. Aunque los cargos del Consejo y la Comisión deriven de los gobiernos de cada país (votados democráticamente), el Parlamento Europeo es la única institución formada a través del sufragio directo de la ciudadanía europea. Analizado el procedimiento legislativo comunitario, llegamos a la conclusión de que entre las tres principales instituciones europeas (Consejo, Comisión y Parlamento) este último es el que tiene menos relevancia tanto en la iniciativa como en la tramitación legislativa. Esto comporta unos déficits democráticos importantes, y no puede ser de otro modo en tanto que la Unión Europea se formó con la voluntad de ser una potencia económica bajo un modelo económico muy concreto y a menudo antagónico con la mejora y profundización de la participación ciudadana en las decisiones. Lo hemos visto en el procedimiento legislativo, pero en otros ámbitos el nivel democrático de la Unión Europea es sencillamente nulo; el Banco Central Europeo y sus organismos de decisiones son un claro ejemplo.

Los déficits democráticos tanto en Europa como en nuestro país es una cuestión extensa y profunda que requeriría varios trabajos como este para poder hacer una aproximación adecuada. Con todo, si entendemos que la democracia va más allá de ir a votar una vez cada cuatro años, el camino a recorrer es muy largo, y hoy en día no retroceder en este aspecto ya es, lamentablemente, un triunfo. Entretanto, los que gobiernan las instituciones que crean las leyes, en tiempos difíciles como los actuales, parece que cada día les molesta más la democracia y la participación ciudadana. En este contexto, han encontrado en el procedimiento legislativo un buen aliado. 

¹VARELA, F. Crece el descontento activo de los votantes. Público.es 21/11/2011

² PICAZO, Belén: Un año de gobierno, 28 decretos y 16 leyes. El diario.es, Madrid, 20/12/2012

Bibliografía utilizada:

BARÓN CRESPO, Enrique; “El desarrollo de la codecisión como procedimiento legislativo de la UE”; Cuadernos europeos de Deusto, nº 46, 2012, págs. 19-47

GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, Piedad; “El prodecimiento legislativo en las Cortes Generales: regulación, fases y tipos” Teoría y realidad constitucional, nº 16, 2005, págs. 211-240.

PENDÁS GARCÍA, Benigno; “Prrocedimiento legislativo y calidad de las leyes” Revista española de derecho constitucional. Año 10, nº 28, págs. 75-110.

RAZQUÍN LIZAGARRA, Martín Maria; “El procedimiento legislativo del estado y las Comunidades Autónomas”, Revista vasca de Administración Pública. Herri Arduralaritzako Euskal Aldizkaria, nº 38, 1994, págs. 225-286.

SERRANO ALBERCA, José Manuel; “El procedimiento legislativo en el Parlamento de Cataluña” Revista de derecho político, nº 9, 1981, págs. 185-196.


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