LITIGIO CRÍTICO: Sanciones a la banca por mantener viviendas vacías

El presente texto viene motivado por mi asistencia a la jornada “Com fer front a la manca d'habitatge social?” celebrada el jueves 20 de marzo de 2014 en Terrassa.

La situación actual sólo la podemos definir de una manera, emergencia habitacional a nivel estatal. La protesta de “No se entiende, gente sin casas y casas sin gente!” es una realidad emprírica materializada en dramas individuales de miles de familias. La sociedad está pidiendo a los poderes públicos soluciones urgentes y eficaces ante un modelo de especulación inmobiliaria que ha llevado a la ruina a este país. Desde el derecho, o seamos más claros, desde la posición del legislador se pueden abordar soluciones efectivas para garantizar el derecho a una vivienda digna. En el presente texto analizo una de las medidas que están impulsando muchos Ayuntamientos: la imposición de sanciones administrativas a las entidades bancarias por tener pisos vacíos. En Terrassa ya se han iniciado 725 expedientes sancionadores que tratan de poner freno a esta práctica bancaria, que no es otra cosa que una forma de especulación: mantienen las viviendas vacías a la espera de que vuelvan a subir los precios, y que a su vez al tener un parque de viviendas vacías tan amplio provocan que los precios no caigan lo que deberían haberlo hecho, falseando la oferta real de vivienda, ya sea no poniéndola en el mercado o estando a precios astronómicos.

Merece la pena dar una perspectiva sobre cómo afrontan el mismo problema otros países europeos. Lo primero que nos llama la atención es que la cultura del alquiler está mucho más extendida en el resto de Europa; hablamos de porcentajes de 20-30% de viviendas en alquiler en países como Holanda, Austria o Suecia frente al 13% en España (mención especial tiene la desregulación del alquiler que supone la ley 4/2013). Sin embargo la extensión de la cultura del alquiler no garantiza su ocupación, pues en 2011 se contabilizaron más de 11 millones viviendas vacías en el continente. A partir de la II Guerra Mundial las políticas de vivienda que se llevaron a cabo se fundamentan en dos ejes, el fomento del alquiler (incentivos a la rehabilitación, ayudas, mediación pública, etc...) y por otro lado la penalización de la vivienda vacía cuando las medidas de fomento no han sido eficaces. Entre esas medidas hay tasas y recargos a propietarios, multas, alquiler forzoso y temporal público, expropiación y requisas, legalización de la ocupación por un año o incluso la demolición.

Ejemplos de algunos países son las multas que impone Dinamarca, la obligatoriedad de rehabilitación en Alemania o el extremo que se contempla en Suecia de demolición. En Francia se aplican subvenciones e incentivos fiscales además de las medidas de penalización como el alquiler forzoso para personas jurídicas, multas progresivas en el tiempo incluso la requisa por un periodo de 12 meses. En Escocia se contempla el alquiler o venta forzosa impulsada por los ayuntamientos. En Inglaterra se contempla la imposición de impuestos (el equivalente al IBI) a más del doble. Cabe destacar que ante estas iniciativas de poderes locales y nacionales, la Unión Europea es reticente a este tipo de medidas, y así lo expresó en varias resoluciones en 2013 del Parlamento y la Comisión.

Entrando en el caso español, lo primero que hay que tener presente es que las competencias de vivienda son de las Comunidades Autónomas. A su vez tanto en la Constitución Española (art. 47) como en los Estatutos de Autonomía (art. 26 EAC) se reconoce el derecho a una vivienda digna. Sin embargo este no es un derecho fundamental para el constituyente, sino un mandato a los poderes públicos para que lo lleven a cabo, por lo tanto sancionar a los bancos tiene plena cobertura constitucional. Sin embargo las medias que se están llevando a cabo entre las distintas administraciones autonómicas son dispares.

En Catalunya se están proponiendo algunos impuestos y sanciones en el anteproyecto de ley que en los próximos meses entrará en el Parlament. Los importes de las sanciones para viviendas vacías son muy bajos y se irán aumentando de forma exponencial en la medida en que persista esta práctica bancaria. A su vez se prevén bonificaciones para el alquiler social, e inspecciones sobre el parque de viviendas públicas de Protección Oficial (300.000 en Catalunya), en la que en algunos casos se está constatando un uso de segunda residencia incluso su venta. Las sanciones para estas prácticas se pueden dirigir tanto al propietario como a los Ayuntamientos que mantienen esas viviendas vacías.

Más valiente está siendo la actuación pública en Andalucía, una comunidad con una tasa de desempleo del 30% y un paro juvenil del 60%. En base a la función social que debe cumplir la vivienda (garatizado en los arts. 33 y 47CE), la especulación debe ser combatida por los poderes públicos, pues la función principal de la vivienda es dar cobijo a la gente, y sólo secundariamente se puede sacar beneficio económico, también público, porque ha sido la fuente de financiación de los ayuntamientos en las últimas décadas. En esta misma linea de sometimiento de la propiedad privada al interés general se ha decantado el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias ( por ejemplo STC 37/1987 sobre la Ley de Reforma Agraria). La normativa andaluza distingue claramente entre las personas físicas, a las que se les incentiva el alquiler (con garantías por impago), de las personas jurídicas a las que se aplican sanciones. Se considera vivienda deshabitada en este caso cuando está vacía 6 meses al año (se excluyen las dedicadas al turismo y segunda residencia). En cuanto a la VPO, se les ha obligado a los bancos a notificar en el plazo de un mes las viviendas protegidas que tienen (bajo multa de 12.000€), y la única entidad que no ha respondido al requerimiento ha sido la Sareb (el banco malo). Esto se hace para ponerlo a disposición de los registros municipales, ya que antes no existía ni siquiera un registro sobre la vivienda protegida.

En pleno debate de alcance nacional de la ILP presentada por la PAH para la dación en pago, en Andalucía se hace un Decreto Ley (6/2013 de 9 de abril) de urgencia en el que en sus disposiciones adicionales se prevé la expropiación de uso temporal de 3 años para las viviendas en proceso de ejecución en la que su coste supere en más del 25% los ingresos familiares. Esta ley tan sólo tuvo una vigencia de dos meses ya que el gobierno central ha puesto un recurso de inconstitucionalidad por el “riesgo financiero” que le pudiera ocasionar al Banco Central, además de aludir a la estabilidad de la prima de riesgo. En consecuencia el Decreto Ley que pretendía resolver un problema urgente queda en suspenso hasta que resuelva el Tribunal Constitucional, y este no se caracteriza precisamente por su celeridad; por poner un ejemplo, tardó 7 años en decidir que el matrimonio homosexual es constitucional. A su vez el gobierno central está impulsando con la ley de flexibilidad del alquiler y el memorandum del Sareb el modelo especulativo que nos ha llevado al desastre con la venta de viviendas a los fondos buitre.

Hecha esta panorámica nos centramos ya en el caso concreto que analizamos, que es la viabilidad de que las administraciones locales puedan sancionar a la banca por mantener las viviendas vacías. Me baso en el caso de Catalunya tomando como base de aplicación la Llei del Dret a l'Habitatge (Llei 18/2007 de 28 de desembre). En su art. 42 ya dice claramente (y en rango de ley) que las administraciones tendrán que actuar para fomentar el derecho a la vivienda con el impulso de la Generalitat, además de reiterarse en la remisión al Reglament del Pla Territorial Sectorial d'Habitatge. Con la Ley Ómnibus (Lleis 9/2011, 10/2011 y 11/2011, de 29 de desembre) se producen algunos cambios, el más importante del cual es que deja de ser requisito para la imposición de sanciones que haya un contexto de demanda social de vivienda alta en la zona.

En cuanto al procedimiento, deberá estar conforme a la Ley 30/92, es decir una vez que la Administración a través de inspección (in situ o por consumo energético y de agua como medios de prueba) ha detectado que una vivienda lleva dos años desocupada deberá incoar expediente, con su correspondiente comunicación al propietario (la entidad bancaria), y con el correspondiente trámite de audiencia. Se le deberá informar también de las medidas de fomento de alquiler social, así como que se expone a multas coercitivas, un posible expediente sancionador además de la declaración de incumplimiento del fin social que debe cumplir toda vivienda; esta declaración es importante porque puede incluso desembocar en la expropiación. En el art. 117 de la Llei del Dret a l'Habitatge dice que uno de los criterios para la graduación de imposición de sanciones será la repercusión social de los hechos; con este precepto se justifica que se actúe con mayor o menor contundencia en cada caso y que las entidades bancarias, por la cantidad de viviendas que tiene vacías, sean las únicas a las que se dirige esta actuación (sin lugar a duda será su linea de defensa en los recursos que pongan).

La necesidad de abandonar esta práctica especulativa no solo se debe a la emergencia habitacional en la que nos encontramos, sino también a las nefastas consecuencias que provoca en el tejido urbano de las ciudades, acentuando la segregación y dificultando la cohesión social, pues mientras las viviendas siguen vacías los que no pueden pagarla se hacinan en otras viviendas. Por eso no sólo son necesarias las sanciones, sino que también la publicación por parte de los poderes públicos de los bancos que tienen viviendas vacías señalando cuáles son, el ordenamiento jurídico lo permite. También decir que se les puede atacar no sólo por la deshabitación censal de la vivienda, sino por su consecuente falta de conservación, y los problemas que ello conlleva sobretodo para los vecinos. La vivienda se debe tener en condiciones, al margen de si tiene o no cédula de habitabilidad. Esto puede ser un añadido a la hora de graduar las sanciones, pues comporta mayor repercusión social en una conducta que es de mala fe. Otras medidas que pueden reforzar el fin perseguido por la Administración es retirar cualquier tipo de subvenciones en materia de vivienda a las entidades que estén siendo sancionadas por estos hechos. Por último comentar que el cambio de propietario no significa que se le haya dado el uso adecuado a la vivienda, por lo que en si mismo no es una de las causas de justificación y no supone una exención de la sanción.

Acabo este texto pidiendo valentía a los Ayuntamientos para que aprueben las mociones que les permita sancionar a las entidades bancarias, tal y como ya lo han hecho más de 100 municipios en Catalunya. Afrontar este problema de este modo no debe quedar en Catalunya sino que se extienda a todo el país (teniendo en cuenta las leyes de vivienda de cada comunidad). Mi segunda demanda es que los Ayuntamientos se blinden jurídicamente a la hora de llevar a cabo estas medidas: enlazo el excelente Dictámen Jurídico realizado por la Universidad de Barcelona que profundiza en mayor medida y goza de mucha más precisión técnica que este simple texto divulgativo: http://www.observatoridesc.org/sites/default/files/resum_dictamen_juridic_universitat_de_barcelona_sobre_habitatge_social.pdf ; la banca va a recurrir las sanciones hasta la saciedad (tienen recursos para ello), de ahí que sea importante hacer las cosas bien, y con rapidez; la situación es urgente y la firmeza de las sanciones tienen que llegar en cuanto antes.

Y por último decir que ningún consistorio se tiene que tomar la medida como un acto de caridad o de simpatía electoralista con la PAH del pueblo; servir el interés general como imperativo de las administraciones públicas significa combatir las prácticas especulativas de la banca, por lo tanto no es que puedan sancionar a las entidades bancarias, sino que deben hacerlo.