LITIGIO CRÍTICO: El Derecho de Reunión y Manifestación. Análisis Doctrinal y Jurisprudencial

Reseña al libro El Derecho de Reunión y Manifestación. Análisis Doctrinal y Jurisprudencial. Fernando Luis Ruiz Piñero y Roberto Saiz Fernández

Trabajo de 2º de Derecho

Derecho Constitucional II: 2013

El libro que he elegido para hacer la presente reseña es RUIZ PIÑEIRO, Fernando Luis y SAIZ FERNÁNDEZ, Roberto; El Derecho de Reunión y Manifestación. Análisis Doctrinal y Jurisprudencial. Ed. Aranzadi, Pamplona, 2010. Mi fijación por este derecho fundamental se debe a mi activa participación en los movimientos sociales y en consecuencia en múltiples manifestaciones. Hay numerosas monografías que tratan el tema desde la perspectiva constitucional, el hecho de elegir ésta ha sido por el reciente año de publicación, aunque el derecho de reunión y manifestación haya permanecido estable y con escasos cambios desde hace décadas, la jurisprudencia sobre el mismo exige una constante actualización. Teniendo esto en cuenta, la elección de la monografía de Fernando Luis Ruiz Piñero y Roberto Saiz Fernández es la más adecuada.

Las trayectorias de ambos autores como jueces es muy extensa. Fernando Luis Ruiz Piñero fue magistrado de Primera Instancia en el País Vasco desde finales de los años 80 hasta 1991. Este año pasó a ser magistrado de la Sala del Contencioso Administrativo del TSJ del País Vasco. En el año 2001 consigue una plaza en la Sala del Contencioso de la Audiencia Nacional, lugar desde donde llegará a ser jefe del Servicio de Inspección del CGPJ. En el 2004 fue elegido presidente del TSJ del País Vasco. Huelga añadir que Ruiz Piñeiro es miembro de la Asociación Profesional de la Magistratura.

Roberto Saiz Fernández ingresa en la década de los 90 en el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en la Sala del Civil y del Penal. También es experto en Derecho Europeo y Derecho Público, conoce muy bien el ámbito administrativo y destaca su alto conocimiento de inglés (a menudo escaso entre los jueces). Tiene fama de ser un juez muy discreto, pues nunca se ha determinado por alguna de las corrientes judiciales (conservadora o progresista).

El libro se estructura en dos partes, una primera más teórica y la segunda donde hace una recopilación de jurisprudencia. Se inicia con un prólogo de Ramón Rodríguez Arribas, Magistrado del Tribunal Constitucional. Los tres primeros capítulos los dedica a la regulación, sujetos, objetos y contenidos del derecho de reunión, así como de los requisitos que lo limitan. Ya en el capítulo 4 hace una recopilación de jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el 5 del Tribunal constitucional, en el 6 del Tribunal Supremo y por último en el 7 de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas.

Entrando ya en el contenido del libro, el derecho fundamental de reunión se recoge en el artículo 21 de la Constitución Española (CE). La doctrina ha distinguido tres clases de reunión: la reunión, la manifestación y la concentración. Son estas dos últimas, caracterizadas por ser ejercidas en la vía pública, las que comportan mayor problemática jurídica (y es donde más se centra el libro) debido a los requisitos que se exigen para poder ejercerlo. Sin embargo el derecho de reunión en recintos privados no necesita requisito alguno (más allá de la obvia licitud de la misma) y es un derecho muy consolidado desde que tenemos un estado democrático, social y de derecho. Pero su consolidación y la ausencia de problemática jurídica no nos puede hacer olvidar que durante la dictadura franquista el derecho de reunión en el ámbito privado estaba limitado y perseguido en su vertiente política. Hecho este comentario, a partir de ahora cuando me refiera al derecho de reunión será en referencia a las manifestaciones y concentraciones: la primera tan solo se distingue de la segunda en el movimiento de las personas que lo ejercen, aunque a nivel jurídico las podemos equiparar.

La regulación del derecho se contempla en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de 1950 en su artículo 11. En la CE es en el artículo 21 donde dice que se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesitará autorización previa. Y en el segundo párrafo dice: En los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad, que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes. El desarrollo del precepto se hará a través de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio (a partir de ahora LO 9/83)

La naturaleza jurídica del derecho de reunión la circunscribimos en tres elementos configuradores: personal, finalista y temporal. En cuanto al personal, el derecho de reunión es un derecho individual pero que para ejercerlo se tiene que hacer de forma colectiva; la LO 9/83 habla de un mínimo de 20 personas, pero esta cantidad sólo tiene relevancia a efectos de notificación a la Administración, pues es evidente que un número de participantes inferior no puede quedar excluido de los derechos y deberes que contiene el precepto constitucional. El elemento finalista se fundamenta en la pretensión de los participantes en conseguir un resultado vinculado a la defensa de los intereses comunes. En esta dimensión toma especial relevancia otros derechos constitucionales como la libertad de asociación (art. 22 CE) y sindicación (art. 28 CE), así como el de participación política (art. 6 CE). También tiene una estrecha relación con el derecho a huelga del art. 28 CE, pues a menudo la actividad de piquetes toma forma de manifestación. Por último hay el elemento temporal, que hace referencia a la transitoriedad del derecho, determinado siempre en día y hora de ejercicio del mismo. Muchos autores añaden como un cuarto elemento la organización, aludiendo a la necesidad de una previa concertación materializada en el tiempo, es decir, la convocatoria. Pero este último requisito no siempre está presente, pues al margen de que sea autorizada por la Autoridad, el derecho fundamental como tal queda amparado ante manifestaciones espontáneas. En conclusión, podemos quedarnos con la definición del derecho que hace Vidal Marin: “la posibilidad de agruparse en un lugar determinado, un número de personas, de forma temporal y con un mínimo de organización, las cuales han estado previamente convocadas con el objeto de conseguir una finalidad lícita, consistente en el intercambio o exposiciones de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas o reivindicaciones”

En cuanto a la titularidad subjetiva del derecho de reunión, la propia literalidad del precepto constitucional nos informa de la amplitud general del mismo. Esto fue puesto en cuestión en la Ley de Extranjería (Ley 7/1985), donde se pretendía subordinar a la previa demanda de permiso para ejercer el derecho de reunión a los extranjeros no residentes, por lo que el Tribunal Constitucional los declaró inconstitucionales. Sólo ciertos colectivos profesionales tiene limitado este derecho: Jueces y Magistrados, Fiscales, miembros de las Fuerzas Armadas y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. El art. 4 de la LO 9/83 también prevé la titularidad del derecho a las personas jurídicas como convocantes.

Lo que debemos destacar del contenido del derecho de reunión a efectos de su ejercicio es la ausencia del requisito de autorización previa, es decir, se reconoce el pleno derecho a la reunión ya que este es su contenido esencial. A partir de este reconocimiento, la Autoridad podrá intervenir para limitar o prohibir el ejercicio sólo en los supuestos concretos de incumplimiento de los requisitos del derecho, pues ha de ser pacífico y sin armas, y con comunicación previa.

El requisito de manifestación pacífica y sin armas se refiere a la necesidad de orden público propio de cualquier estado de derecho. Obviamente el artículo 21 CE no puede amparar manifestaciones con armas (entendidas estas como armas propiamente dicho u objetos que sean susceptibles de ser utilizados para el ataque o la defensa). Más conflictivo a la hora de enmarcarlo en casos concretos es el requisito pacífico, tanto en sus límites como en la atribución de la responsabilidad a los convocantes, así como el criterio valorativo de irrupción de la violencia en una manifestación para disolverla. Esta apreciación ha de ir a criterio de la Autoridad, y en todo caso la presencia de violencia ha de ser significativa y llevada a cabo por un número importante de manifestantes, pues en ningún caso se puede limitar el derecho de reunión cuando irrumpe violencia de forma localizada y accidental. El principio de proporcionalidad es capital para determinar los límites del derecho de reunión en estos supuestos.

Cuando el derecho de reunión se ejerce en la vía pública (concentraciones y manifestaciones) requiere como requisito constitucional la comunicación previa a la Autoridad gobernativa con una antelación mínima de 10 días y máxima de 30. La propia LO 9/83 contempla en casos extraordinarios y graves un plazo de 24 horas. La doctrina del Tribunal Constitucional dice que la ausencia de esta comunicación previa o el incumplimiento de los plazos da a la Autoridad la posibilidad de prohibir el ejercicio del derecho, pues la comunicación previa tiene como finalidad que la Administración tome las medidas necesarias tanto para proteger el orden público como la garantía de ejercer el propio derecho, pero la Autoridad nunca podrá valorar el contenido de las reivindicaciones dentro de esta evaluación de condiciones. Esta posibilidad de prohibirla tan solo es eso, una posibilidad que sólo se llevará a cabo si hay peligro para los bienes o personas; entenderlo como una prohibición automática equivaldría a equiparar la comunicación previa a una solicitud de autorización, incompatible pues con el texto constitucional. Es bastante frecuente que las eventuales prohibiciones o modificaciones de itinerario se argumenten por parte de las Autoridades por los cortes de tráfico que ocasionan y las incomodidades para la libre circulación de la gente que pueden ocasionar las manifestaciones. En este sentido la jurisprudencia es muy restrictiva a la hora de confirmar las prohibiciones, pues la ponderación en contra del derecho fundamental sólo tendrá cabida en los casos en que la manifestación bloquee los accesos a zonas concretas impidiendo el acceso de servicios de emergencia, y no pudiendo ofrecer un trazado alternativo.

Por último, dentro del marco teórico, el libro analiza el derecho de reunión en el ámbito laboral. Este supuesto no es tan conflictivo ya que normalmente se regula en los convenios colectivos. En todo caso, para los supuestos donde no se regule no se pueden ocupar horas de trabajo en alusión al derecho de reunión sin haber previo acuerdo con la empresa, y esta deberá facilitar en la medida que le sea posible un lugar o sala adecuada para el ejercicio del derecho.

La segunda parte del libro hace un extenso recopilatorio de jurisprudencia para poder establecer de forma muy definida los límites del derecho de reunión. Así se inicia el capítulo 4 con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que evalúa si se vulnera el art. 11 del Convenio; pone ejemplos de manifestaciones en distintos países y la ponderación que hace el Tribunal entre el derecho de los manifestantes y la actuación de las autoridades. Aspectos como el tiempo que se ejerce el derecho aunque no se cumplan los requisitos, o la presencia o no de violencia lleva a valorar si había necesidad de disolución (y no por una abstracta alusión al peligro para personas y bienes). Destacar también que entre los ejemplos que los autores exponen, el caso de demandas contra Turquía se repite en varias sentencias, pues es un país que ejerce la represión de forma muy contundente.

Las sentencias que se recogen del Tribunal Constitucional vienen a reflejar los límites del derecho de manifestación, tal y como he expuesto en la parte teórica. Estos casos le han llegado al Tribunal Constitucional en recurso de amparo por la vulneración del derecho fundamental, aunque la monografía tan solo transcribe la parte definitoria de las sentencias y no los casos concretos. Poco más a añadir sobre la jurisprudencia del Tribunal Supremo, pues este acoge sin cambios destacables la doctrina del Tribunal Constitucional.

Más interesante es la última parte del libro referida a las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia, pues nos coloca en casos concretos. Por ejemplo, no se puede prohibir una manifestación por el peligro que supone la amenaza de una contramanifestación por grupos contrarios a los reivindicantes, pues lo que debe hacer la Autoridad es poner todos los medios para garantizar la manifestación pacífica de los convocantes (STSJ Pais Vasco, 14 de octubre de 2008). La prohibición tampoco se puede argumentar por el contenido de las reivindicaciones, aunque de ellas se pueda deducir que inducen a la violencia, pues ello significaría entrar a valorar el contenido de la reivindicación (STSJ de Madrid, 9 de octubre 2008). En cuanto a los plazos, encontramos varias sentencias donde a pesar de no cumplirlos, los tribunales consideran vulnerado el derecho de manifestación ya que la Administración incurre en ánimo dilatorio e imposibilitando una resolución judicial al respecto. Otros ejemplos interesantes de sentencias son los que diferencian la mera participación en una manifestación no autorizada o ilícita con ser inspirador de la misma ejerciendo el liderazgo.

Acabo la presente reseña con una opinión personal sobre el libro; el hecho que casi todo sean sentencias lo convierten en un libro muy repetitivo, pues los argumentos de unos tribunales son muy similares y a veces literalmente iguales que el de otros. En todo caso he encontrado a faltar reflexiones más profundas (más allá de las que hacen los tribunales) sobre la importancia del libre ejercicio del derecho de reunión en el marco de una sociedad libre y democrática. También me ha faltado un análisis, ni que fuese superficial, sobre el problema más importante que ha habido en este país en cuanto a limitación del derecho de reunión; el derecho fundamental no ampara aquellas reuniones y manifestaciones que se hagan con una finalidad ilícita. El problema llega cuando manifestar, proclamar, y ensalzar cualquier persona relacionada con el terrorismo constituye delito por si mismo, por lo que el propio ejercicio del derecho por si mismo puede ser delictivo. En esta dinámica se han prohibido a lo largo de las últimas décadas numerosas manifestaciones en el País Vasco, y considero que el libro hace escasa referencia a este problema, tanto desde el punto de vista teórico (que no lo analiza) como del práctico, pues tan solo hay una sentencia donde se cuestiona si la exhibición de fotografías de etarras puede ser amparable por el derecho o no, ya que la protesta se fundamentaba en la crítica a la política penitenciaria del Gobierno (finalmente el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco da amparo al manifestante). Seguramente el análisis de este aspecto supere las pretensiones de la monografía, pero una mayor atención al problema hubiese sido más realista con las problemáticas más importantes que han dado pie a la limitación de este derecho en nuestro país.

Por otro lado, la crisis económica y el descontento social generalizado ha provocado un crecimiento exponencial de las manifestaciones y reivindicaciones. Por eso podemos decir que aunque la monografía sea del 2010, en cierta medida ya está desfasada, pues la actuación de la sociedad a través de redes sociales ha provocado que las manifestaciones espontaneas y sin notificación previa sean cada vez más habituales (sobretodo en el movimiento 15M), incluso las redes permiten exitosas concentraciones donde no hay convocantes concretos. También cabe decir que la sociedad está utilizando nuevas formas de protesta donde el encaje con los supuestos de la legislación vigente se hace más complicado (podemos pensar por ejemplo en la Vía Catalana del último 11 de septiembre, o los escraches para hacer demandas sociales a los políticos).

Acabo la presente reseña expresando mi profunda preocupación por las limitaciones que supone al derecho de reunión y manifestación de la nueva Ley de Seguridad Ciudadana que está a punto de aprobar el Partido Popular. Se trata de una criminalización por la vía administrativa de la protesta social en unos momentos de crisis donde los políticos nos deberían escuchar más en lugar de bloquear las vías de debate y expresión que nos ofrecen los derechos fundamentales en un marco democrático. Si viviésemos en un país con una indudable independencia judicial sería evidente que muchos de los preceptos de la nueva Ley de Seguridad Ciudadana deberían de ser declarados inconstitucionales por la vulneración del artículo 21 de la CE. Lamentablemente el Tribunal Constitucional ha sido demasiado politizado en los últimos años, y la defensa de los derechos fundamentales las tendremos que confiar más al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, pues la limitación del derecho de reunión en muchas de sus formas quedará sancionada dentro del ordenamiento jurídico español.